<<
>>

§5. Основные этапы исторического развития системы органов предварительного расследования в России и современные проблемы ее реформирования

Система органов, осуществляющих предварительное расследование преступлений, окончательно сложилась в России в середине XIX века в результате проведения реформ 60-х годов. Деятельность по раскрытию и расследованию преступлений существовала и ранее, однако стройной системы соответствующих органов на законодательном уровне закреплено не было.

В период, предшествовавший реформе, расследование преступлений носило инквизиционный и сословный характер. Установленные законом гарантии прав личности повсеместно нарушались ввиду стремления следователей добиться признания обвиняемого. В целом для данного периода был характерен низкий профессиональный уровень осуществления предварительного расследования.

Начало реформированию органов расследования положил указ об отделении следствия от полиции от 8 июня 1860 г. К нему прилагались три

нормативных акта: «Учреждение судебных следователей», «Наказ судебным следователям» и «Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям,

могущим заключать в себе преступление или проступок».

Данным указом был

создан институт судебных следователей, подведомственных Министерству юстиции. В ведении полиции осталось лишь расследование в форме дознания по малозначительным преступлениям и проступкам. На должности состоявших при уездных и городских судах судебных следователей назначались министром юстиции по представлению губернаторов лица, имевшие высшее и среднее образование и обладавшие навыками в расследовании преступлений. Являясь судебными работниками, следователи могли участвовать в судебном разбиратель-

271

стве на правах судей, кроме процессов по делам, которые они сами расследовали.

Судебный следователь был самостоятелен и независим от органов уголовного преследования. Только суд мог давать ему указания, проверять его

деятельность, передавать производство следствия другому следователю, приостанавливать и прекращать производство по делу.

Жалобы на действия

следователя также рассматривались в судебном порядке. Тем не менее, следователи полностью не освободились от зависимости со стороны исполнительных органов. В частности, губернаторам было предоставлено право назначать, перемещать и увольнять следователей. Они же могли давать им

предписания, требовать от них отчета в своей деятельности.

«Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок» устанавливал соответствующие

обязанности полиции как органа дознания. Данный нормативный акт был направлен в том числе и на ограничение произвола полиции, установление процессуальной формы ее деятельности по раскрытию и расследованию

преступлений. Так, например, в «Наказе» был дан исчерпывающий перечень оснований для задержания подозреваемого.

Реформирование дознания и следствия в 1860 г. явилось существенным

шагом вперед в сфере правового регулирования расследования преступлений. Дальнейшее совершенствование системы органов предварительного расследования связано с проведением судебной реформы 1864 г.

Судебная реформа внесла определенные изменения в правовой статус органов предварительного расследования. Согласно судебным уставам следо- ватель при исполнении своих прямых обязанностей пользовался статусом члена окружного суда. Для него устанавливался такой же порядок наделения

полномочиями, что и для других судей. Как и на судей, на них распространялось правило несменяемости. Следователь назначался на должность указом императора по представлению министра юстиции, был несменяем в своей

должности и мог привлекаться к рассмотрению дел судом. Жалобы на действия следователя рассматривал тот суд, при котором он состоял. По окончании предварительного следствия следователь не составлял обвинительного акта - это

являлось прерогативой прокурора.

Позднее при некоторых судах были учреждены должности следователей по важнейшим, а затем и по особо важным делам. Первые по указанию суда и

прокуратуры расследовали уголовные дела на всей территории окружного суда, при котором состоял следователь; вторые вели следствие на территории всей Российской империи по указанию министра юстиции.

Уставом уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г.

регламентировалась также деятельность органов дознания, основным из которых являлась полиция. На нее возлагалась обязанность немедленно сообщить следователю или прокурору о всяком происшествии, «заключающем в себе признаки преступления или проступка». Полиция производила дознание, а также неотложные следственные действия, в случаях, когда обнаруживала совершающееся или только что совершенное преступление, а также когда следы преступления могли быть утеряны до прибытия следователя на место

272

происшествия.

24 ноября 1917 г. существовавшие в России органы расследования вместе с судами и другими органами были упразднены. Декрет о суде № 1 закрепил, что

впредь до преобразования всего порядка судопроизводства предварительное следствие по уголовным делам возлагается на местных судей единолично.

В дальнейшем прообразом следственных органов стали следственные комиссии Военно-революционного комитета, создававшиеся при районных и

городских Советах. Положением о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г. производство предварительного следствия по делам, рассматриваемым этим

судом в составе судьи и шести заседателей, возлагалось также на следственные комиссии.

В июне 1920 г. III Всероссийский съезд деятелей советской юстиции

принял решение о целесообразности образования самостоятельного аппарата предварительного следствия, замене следственных комиссий единоличными следователями. В октябре 1920 г. Положением о народном суде РСФСР были введены должности избиравшихся губернскими исполкомами Советов народных следователей, которые состояли при советах народных судей, а также должности следователей по важнейшим делам при губернских отделах и Наркомюсте РСФСР.

УПК РСФСР 1922 г., не давая перечня органов предварительного следствия, разъяснил, что под словом «следователь» понимаются народные

следователи, состоящие при советах народных судей и революционных трибуналах, военные следователи и следователи по важнейшим делам при Наркомюсте РСФСР.

В Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик

1924 г. указывалось, что органами, производящими предварительное расследование преступлений, являются органы дознания, следователи и иные должностные лица, которым это право предоставлено законодательством Союза ССР и союзных республик.

Следующий этап в истории органов предварительного расследования характеризуется постепенным выводом следственного аппарата из-под контроля

судов, органов юстиции и Советов, централизацией его в системе органов прокуратуры с одновременным существенным расширением подследственности и полномочий органов дознания.

До 1928 г. следственные органы оставались в подчинении судов, а прокуратура осуществляла надзор за их деятельностью. В сентябре 1928 г. согласно изменениям, внесенным в Положение о судоустройстве РСФСР,

следователи были выведены из подчинения судов и полностью подчинены

прокуратуре. Сама же прокуратура оставалась в системе Наркомюста РСФСР.

В июне 1933 г. Прокуратура СССР была учреждена как самостоятельный орган, а в 1936 г. все следственные органы были выделены из системы органов

юстиции и переданы в подчинение Прокурора СССР.

После 1936 г. следственный аппарат формально был единым, однако значительное количество дел расследовалось органами милиции, входившими в

состав МВД (НКВД). Право производства следствия органам милиции

273

делегировалось прокурорами и следователями. В конечном счете в органах внутренних дел без законных на то оснований были введены должности сле- дователей и старших следователей, созданы следственные подразделения.

Вопреки данному положению принятые 25 декабря 1958 г. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и принятые

республиками уголовно-процессуальные кодексы наделили правом производства предварительного следствия только следователей органов прокуратуры и органов

государственной безопасности. Тем самым предполагалось освободить милицию от не свойственной ей функции осуществления предварительного следствия. В

ведении милиции осталось дознание, которое она проводила по значительному количеству уголовных дел. Однако уже 6 апреля 1963 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР право производства предварительного следствия было

предоставлено органам внутренних дел, следователи которых получили все права, предоставленные следователям прокуратуры и органов государственной безопасности.

Сложившаяся в 60-х годах система органов предварительного расследования без существенных изменений просуществовала до развала СССР в 1991 г.

В дальнейшем происходившие изменения в системе органов предварительного расследования были связаны с изменением структуры органов исполнительной власти – например, функции органов дознания получила

учрежденная в 1993 г. федеральная налоговая полиция и органы федеральной таможенной службы. В декабре 1995 г. в дополнение к существовавшим до этого трем следственным аппаратам (прокуратуры, органов внутренних дел и органов федеральной службы безопасности) был добавлен следственный аппарат органов

налоговой полиции. В настоящее время данный государственный орган прекратил свое существование.

Важным этапом в развитии органов предварительного расследования

явилось принятие 22 ноября 2001 г. нового Уголовно-процессуального кодекса РФ, который основан на совершенно иной идеологии, нежели УПК РСФСР 1960 г. УПК РФ определили в ст. 6, что назначением уголовного судопроизводства является защита прав и законных интересов человека, а не безликого государственного или общественного интереса. Новый Кодекс нацелен на укрепление состязательных начал в досудебном производстве, существенно усилил возможности судебного контроля за действиями и решениями органов предварительного расследования, расширил права стороны защиты в доказывании. Тем не менее реформу органов предварительного расследования было бы преждевременно считать законченной. Ряд целей, поставленных Концепцией судебной реформы, к сожалению, еще не воплотились в жизнь. Сама практика деятельности органов предварительного расследования свидетельствует о существовании целого ряда нерешенных проблем.

Одной из наиболее острых проблем является отсутствие независимости следователей. В пункте 47 ст. 5 УПК РФ следователь и дознаватель отнесены к числу субъектов уголовного процесса на стороне обвинения. Вместе с тем, уголовно-процессуальный закон в ряде статей подчеркивает необходимость

проведения предварительного расследования на основе требований всесторонности, полноты и объективности (ч. 4 ст. 152, ч. 2 ст. 154 УПК РФ). Тем не менее, реальное выполнение данных требований существенно затруднено в силу различных причин. Когда следователь находится в административном подчинении органов уголовного преследования, когда результаты работы следователя оцениваются не по полноте выявленных обстоятельств дела, имеющих значение для правильного его разрешения судом, а по тому, сколько вынесено по делам, находившимся у него в производстве обвинительных приговоров, то следователь всегда будет заинтересован в том, чтобы суд «не развалил дело».

Провозглашенная законом процессуальная самостоятельность следователя является не более чем декларацией, лишенной реальных гарантий. Закон

предусматривает, в частности, право прокурора давать следователю обязательные для него указания по любым вопросам расследования. Лишь в строго ограниченных случаях следователь имеет возможность не согласиться с ними и

представить дело вышестоящему прокурору, который поручает расследование другому следователю или отменяет указания нижестоящего прокурора. Но последний является руководителем следователя прокуратуры по должности, от

которого зависит его аттестация, продвижение по службе, предоставление жилья и т.д., отсюда следователь совсем не заинтересован в том, чтобы конфликтовать с прокурором. Следователи органов внутренних дел находятся уже в двойном

подчинении: начальнику следственного отдела УВД субъекта РФ и начальнику органа внутренних дел, при котором они состоят. Все это не оставляет места для процессуальной самостоятельности следователя. Следователь становится вспомогательным работником при прокуроре, обязанным способствовать

последнему в обосновании обвинения, а следователь органа внутренних дел -

заложником оперативных служб1.

Подчинение следственного аппарата целому ряду различных административных органов не обеспечивают единства ни в организации

следственной деятельности, ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном

(материально-техническом и кадровом) обеспечении, и, кроме того, не обеспечивает равенства граждан, попадающих в сферу деятельности органов

расследования. Концентрация расследования по большинству уголовных дел в руках органов внутренних дел повлекла сращивание судебной по своей природе

функции предварительного расследования и оперативно-розыскной работы, имеющей административный характер.

Выход из создавшейся ситуации авторы Концепции судебной реформы видели в создании единого следственного аппарата, организационно

отделенного от «силовых» ведомств, обеспечение верховенства юстиции над администрацией, преобладание внутреннего убеждения над приказом начальства, введение в ткань правоотношения личности вместо механического

исполнителя. Следователь должен быть независим в своих решениях от вмешательства лиц, не являющихся субъектами уголовного процесса.

Концепция предусматривала создание независимого от МВД, прокуратуры, ФСБ и других административных структур Следственного комитета, дабы обеспечить независимость следователя, а также введение на предварительном следствии фигуры следственного судьи. Такой судья, по замыслу авторов Концепции,

«будет признавать доказательствами представленные сторонами материалы, указывать на необходимость их пополнения, проведения дополнительных следственных действий, признавать собранные доказательства недостаточными

для предъявления обвинения в суде. Фигура такого (следственного) судьи не аналогична фигуре нынешнего следователя, не состоящего при судебном

ведомстве и … не могущего выполнять судебную по существу функцию в состязательном расследовании»1. Однако идеи создания независимого Следственного комитета и введения в процесс следственного судьи остались не реализованными.

<< | >>
Источник: А.П. ГУСЬКОВА, А.А. ШАМАРДИН. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ (СУДОУСТРОЙСТВО). 2005

Еще по теме §5. Основные этапы исторического развития системы органов предварительного расследования в России и современные проблемы ее реформирования:

  1. Глава 11. Система органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование уголовных дел
  2. II. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ СОЦИОЛОГИИ В РОССИИ
  3. Глава 3. Исторические этапы развития конституционного права России и науки о нем
  4. 5.3. Система образования в современной России: резервы и тенденции развития
  5. §4. Система органов предварительного следствия
  6. Глава 2 ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ТЕОРИИ ОРГАНИЗАЦИЙ
  7. Глава 8 Основные этапы развития российской судебной системы1
  8. §7. История развития органов прокуратуры в России
  9. § 5. Проблемы девиантного поведения в современной России
  10. 2. Особенности и основные этапы эволюции правовой системы РСФСР
  11. Глава 11. Система органов государственной власти России
  12. 6.3. Особенности и основные проблемы современной семьи
  13. ОСНОВНЫЕ ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ СОВРЕМЕННОСТИ