<<
>>

§ 3. Распределение внешнеполитических полномочий между высшими органами государственной власти и управления

Ощутимое воздействие на работу внешнеполитического ме

ханизма зарубежных стран оказывают нормы конституционного права, определяющие полномочия высших органов государства в сфере внешних сношений.

Подобные нормы содержатся не только в собственно конституции той или иной страны, но и в других законах конституционного характера, регламентах парламентов, актах правительственной власти. Совокупность этих норм определяет место и роль каждого из высших органов государственной власти и управления в процессе разработки, принятия и осуще-ствления внешнеполитических решений.

В общей системе высших органов государственной власти и управления особое место принадлежит главе государства. Это объясняется тем, что именно глава государства является симво-

лом национального единства и преемственности государственной власти. "Император, - гласит ст. 1 Конституции Японии, - является символом государства и единства народа". Глава государства представляет страну во всех важнейших актах международной жизни, его рассматривают как высшее должностное лицо государства, чьи выступления и заявления обязывают всю страну в целом.

В то же время реальные внешнеполитические полномочия главы государства определяются формой правления, существующей в той или иной стране.

Только в президентских и полупрезидентских республиках глава государства является центральным звеном всего государственного механизма и играет доминирующую роль в выработке и определении внешнеполитических целей и установок и в принятии внешнеполитических решений. Тем не менее в этих странах конституции дают лишь общее представление об истинной роли главы государства во внешнеполитической сфере, служат здесь лишь своего рода точкой отчета. Особой скудостью отличается в этом отношении Конституция США. Фактические полномочия Президента в сфере внешних сношений не могут быть выведены непосредственно из текста Конституции путем ее буквального и даже расширительного толкования.
Существенным дополнением к конституционным положения стали акты, первоначальной целью принятия которых было лишь разъясне-ние, уточнение, а иногда развитие основного закона. Постепенно резолюции Конгресса и решения Верховного суда США превратились в самостоятельные источники правового регулирования внешнеполитической деятельности, сохранив только формальную связь с Конституцией (прямые или подразумеваемые ссылки на основной закон страны). На основе всех этих актов вкупе с текстом самой Конституции формировалась так называемая "живая" конституция, которая сделала Президента США руководителем внешних сношений.

Среди полномочий, которыми наделен глава государства в республиках с президентской и смешанной формами правления, решающее значение имеет верховное руководство внешней политикой страны и ее отношениями с другими государствами. Оно предполагает разработку основных направлений этой политики, установление ее главных целей и приоритетов, определение мер и средств по ее осуществлению. Конституционное закрепление этого полномочия встречается в основном законе Финляндии (§ 33) и отчасти в Конституции Франции. В США оно основывается на прецеденте и практике, хотя выводится из конституционных по-становлений, согласно которым Президент осуществляет испол-нительную власть в сфере внешних сношений. К числу важных следует отнести полномочие президентов упомянутых государств на верховное представительство своих стран в международных отношениях. Основанное зачастую на обычае и многократно подтвержденное практикой, оно включает различного рода встречи,

зарубежные визиты, участие в международных конференциях и совещаниях, выступления с заявлениями по проблемам внешней политики.

Право главы государства вести переговоры и заключать договоры и соглашения является важнейшим конституционно закрепленным полномочием. В разд. 2 ст. II Конституции США записано: "Он (Президент. - Авт.) имеет право с совета и согласия Сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов".

Следует отметить, что Президент США обладает правом самостоятельного заключения внешнеполитических соглашений, которые не нуждаются в одобрении Сенатом. Они именуются исполнительными соглашениями.

В Конституции Франции указанное полномочие зафиксировано следующим образом: "Президент Республики ведет переговоры о заключении договоров и ратифицирует их" (ст. 52). Обе части полномочия важны для деятельности главы государства в договорной сфере, но ведение переговоров имеет особое значение. Это связано с тем, что в последнее время значительно расширилась практика организации разного рода политических консультаций, встреч глав государств и правительств друг с другом, переговоров с целью выработки общих решений (например, встречи на высшем уровне руководителей крупнейших развитых стран мира, стран ЕС и т. п.). Необходимо также подчеркнуть, что французский Президент является единственным главой государства на европейских совещаниях высшего уровня.

В странах с президентской и смешанной формами правления к компетенции главы государства отнесено назначение на высшие дипломатические должности (послов, посланников и иных полномочных представителей). В США они назначаются Президентом с совета и согласия Сената (разд. 2 ст. II Конституции США).

Главы государств с парламентарно-монархическо(Велико-британия, Япония, Нидерланды, Испания, Дания и др.) и парла-ментарно-республиканскоОформой правления (ФРГ, Италия, Австрия, Греция, Венгрия и др.) играют во внешнеполитической сфере в принципе одинаковую роль.

Внешнеполитические полномочия монархов и президентов в парламентарных государствах, согласно принятым в них конституциям, выглядят достаточно внушительно. "Президент Республики, - гласит ст. 59 Основного закона ФРГ, - представляет Федерацию в международно-правовых сношениях"; "Президент Республики, - сказано в ст. 87 Конституции Италии, - представляет национальное единство"; "Президент Республики представляет государство в международных отношениях", - записано в ст. 36 Конституции Греции.

Аналогичные положения закреплены в конституциях государств с монархической формой правления.

"Король, - говорится в ст. 56 Конституции Испании, - осуществляет высшее представительство Испании в международных отношениях".

Однако масштабность представительской миссии монархов и президентов парламентарных государств существенно уменьшается, если принять во внимание, что в этих странах "определяет политику" и "руководит ею" правительство, а представительство главы государства носит формальный, а не реальный характер. Разработкой общих направлений внешней политики и конкретных мер по ее осуществлению в этих государствах ведает правительство. На долю же главы государства остается только номинальное санкционирование разработанных мер и действий. В силу весьма ограниченного участия глав парламентских государств в разработке и проведении внешней политики они вынужденно делегируют и свои представительские полномочия органам, реально их осуществляющим, — правительству, главе правительства, министру иностранных дел.

Впрочем, не следует и преуменьшать сохраняющиеся представительские полномочия глав государств в парламентарных странах. Формы их осуществления могут быть разнообразными: визиты за границу (с правом на особо торжественный прием, на различные привилегии), приемы глав иностранных государств, публичные выступления, затрагивающие вопросы внешней политики (обычно они составляются при участии министерства иностранных дел), открытие выставок, ярмарок и т. п.

При осуществлении главой государства визита в иностранное государство политическая составляющая визита определяется правительством и министерством иностранных дел, а протокольная — министерством иностранных дел вместе со службой главы государства. Зарубежный визит главы государства, даже если он не сопровождается подписанием конкретных соглашений, всегда является важным внешнеполитическим мероприятием.

Конституции стран с парламентарной формой правления наделяют глав государств полномочием заключать (подписывать) международные договоры и соглашения. "Он (Президент. — Авт.) заключает, — говорится в ч.

1 ст. 59 Основного закона ФРГ, — от имени Федерации договоры с иностранными государствами". Согласно ч. 2 ст. 63 Конституции Испании королю "принадлежит полномочие выражать согласие государства на участие в международных договорах, которые он подписывает".

Несмотря на наличие таких уполномочивающих норм конституции внешнеполитическая практика развивается по иному пути. Монархи и президенты парламентарных государств делегируют указанное полномочие правительствам, главам правительств или компетентным министрам. В Австрии, например, такая передача права на заключение договора предусматривается конституцией страны. Чаще же она осуществляется путем издания главой государства соответствующего распоряжения.

Порядок делегирования полномочий на заключение договоров в большинстве стран подробно регламентирован. Как правило, не допускается общее делегирование этих полномочий какому-либо должностному лицу.

Главы государств с парламентарной формой правления не располагают правом на ведение переговоров по поводу заключения договоров. Данная деятельность конституциями этих стран отнесена к компетенции правительств и министерств иностранных дел. В то же время при ратификации договоров главам государств с парламентарной формой правления принадлежит видная роль. Что касается президентов, то формально именно они уполномочены конституцией ратифицировать договоры (ч. 1 ст. 59 Основного закона ФРГ, ст. 87 Конституции Италии, ч. 1 ст. 65 Конституции Австрии). Однако и в этой области самостоятельность принятия решения главой государства практически исключена.

В странах с монархической формой правления, где за монархом было закреплено это полномочие, главы государств фактически передали его парламентам. В Великобритании, например, такая передача осуществлена на основе конституционного соглашения.

Ратификация представляет собой не только формальное правовое одобрение договора, но и контроль за его законностью. Если договор, по мнению главы государства, противоречит конституции, то президент направляет по этому поводу мотивированное послание правительству.

Соответствующее мотивированное послание может быть адресовано парламенту. В то же время отказ в ратификации договора со стороны главы государства в парламентарных государствах практически исключен, хотя и не закреплен юридически.

Глава государства сам решает вопрос о сроках ратификации, если они не предусмотрены ни конституционным, ни текущим законодательством. Что касается парламентов, то конституции зарубежных государств не содержат развернутых постановлений, детально определяющих внешнеполитическую компетенцию пред-ставительных учреждений. Как правило, они наделяются такими правами, как участие в ратификации международных договоров; решение вопросов войны и мира; принятие законов, регулирующих некоторые аспекты внешнеполитической деятельности и экономических связей с зарубежными странами (например, законы о военной, экономической помощи, законы о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров, законы о военных закупках и др.); контроль за деятельностью исполнительных органов, занятых в осуществлении внешних функций; определение бюджета этих ведомств; иногда — утверждение назначений на высшие дипломатические посты. Следует отметить, что внешнеполитические права парламента в основном являются частью его общих функций, таких, как издание законов, контроль за правительством, принятие бюджета. Иными словами, специфика прав парламента в сфере внешней политики может быть понятна и раскрыта в преломлении через его общие функции, которые выступают как основа для классификации внешнеполитических полномочий парламента.

К группе полномочий парламента в области внешней политики в рамках законодательной функции можно отнести участие высшего представительного органа в законодательном оформлении ратификации и денонсации международных договоров. Это участие носит далеко не императивный характер, так как согласие парламента на ратификацию требуется не во всех странах и не для всех видов договоров, заключаемых государством.

В конституционном законодательстве зарубежных стран содержится указание на те виды договоров, в ратификации кото-рых участвует парламент (ч. 2 ст. 59 Основного закона ФРГ, ст. 80 Конституции Италии, ч. 1 ст. 50 Конституции Австрии). К такого рода договорам относятся те, которые либо изменяют конституцию или другой закон, либо накладывают финансовые обязательства, либо изменяют государственную границу. В США конституционное законодательство и основанное на нем судопроизводство может включать самый широкий перечень международных договоров, исходя из общего характера законодательных полномочий Конгресса (разд. 3 ст. 1 Конституции), а также использования общего термина "международный договор" без его детализации в разд. 2 ст. II Конституции (цит. выше). В отличие от США Конституция Франции содержит перечень договоров, которые требуют обязательного участия парламента в их ратификации. В ст. 53 разд. VI "О международных договорах и соглашениях" сказано: "Мирные договоры, торговые договоры, договоры или соглашения, относящиеся к международной организации, договоры, налагающие обязательства на государственные финансы, изменяющие положения законодательства, относящиеся к положению личности, уступке, обмену или присоединению территории, могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона..." Ратификация международного договора в силу закона означает, что президент может ратифицировать его лишь после принятия парламентом закона, разрешающего ему это. В Испании для заключения некоторых видов международных договоров необходимо получить предварительное согласие Генеральных кортесов (парламента) страны. Это, в частности, договоры политического характера; договоры или соглашения военного характера; договоры или соглашения, затрагивающие территориальную целостность государства или основные права и обязанности граждан; договоры и соглашения, накладывающие финансовые обязательства на государство; договоры или соглашения, влияющие на изменение или отмену какого-либо закона или принятие мер законодательного характера для их исполнения (ч. 1 ст. 94 Конституции Испании).

В конституциях некоторых европейских стран (Испании, Греции) имеются статьи, предусматривающие особый режим для зак-лючения договоров, ограничивающих государственный суверенитет. Эти статьи предусматривают повышенную квоту голосов депутатов для одобрения таких договоров в парламенте.

В отличие от других стран в Великобритании отсутствует четкое правовое регулирование роли парламента в ратификации международных договоров. Согласно конституционному обычаю правительство консультируется с парламентом до ратификации всех важных международных договоров и соглашений. Заключение договоров формально является королевской прерогативой, осуществляемой по совету правительства и не подлежащей одобрению парламента. На практике решение правительства передать договор на одобрение парламента вызывается не формально юридическими причинами, а связано с мотивами политического характера, со стремлением предупредить возможные возражения общественности и парламента и снизить их накал.

Объявление войны и заключение мира также является важным правом, которым конституции традиционно наделяют парламент. Однако даже формально этим правом он обладает не везде. В Великобритании Парламент не участвует в объявлении войны. Вступление Великобритании в первую и вторую мировую войны было оформлено актами Правительства.

Парламент может оказывать влияние на ведение внешнеполитических дел правительством через осуществление контрольных полномочий. Этот контроль со стороны парламента, как правило, осуществляется post factum, т. е. предстает как одобрение или критика уже свершившихся фактов, конкретных мероприятий во внешнеполитической сфере, проведенных правительством. Предварительный контроль практически отсутствует, за исключением обсуждения правительственных заявлений и президентских посланий.

Конкретные формы контрольных полномочий парламента зависят от формы правления, существующей в стране В президентских республиках по конституции парламент не имеет права контроля в виде вопросов к правительству в ходе сессии. Там широкое распространение получили слушания и расследования, организуемые комиссиями палат. В США, например, с ответами на таких слушаниях выступают высшие чиновники администрации, в том числе государственный секретарь, видные специалисты-международники.

В парламентских государствах самым распространенным и наиболее присущим парламенту средством контроля за внешней политикой являются дебаты и вопросы, адресованные правительству, отдельным министрам и возглавляемым ими ведомствам.

Одна из форм участия парламентов в проведении внешней политики страны - принятие бюджета правительства, в том числе органов, занятых осуществлением внешнеполитических меро-приятий. Процедура принятия бюджета может стать одним из средств реального предварительного контроля палаты за внешней политикой правительства.

В конституционные полномочия парламента в области внешних сношений входит создание им своих специальных органов -

парламентских комитетов и комиссий, учреждаемых каждой из палат (в двухпалатном парламенте). Они обеспечивают по возможности детальное рассмотрение вопросов, вынесенных на обсуждение палаты, а также являются организационной основой для необходимой специализации во внешнеполитической деятельности представительного органа.

Комиссии (комитеты) по иностранным делам существуют практически во всех парламентах зарубежных стран (в двухпалатных парламентах - в обеих палатах). Для комитетов по иностранным делам Конгресса США характерно развитие специализации, выражающееся в образовании системы подкомитетов, в ведении которых находятся отдельные проблемы и регионы (например, консультативные, временные и исследовательские подкомитеты сенатского комитета по иностранным делам).

В настоящее время отмечается тенденция роста числа комитетов (комиссий), занимающихся в той или иной мере вопросами внешних сношений. Так, например, из разд. I ст. 36 гл. IX Регламента Национального собрания Франции следует, что четыре из шести постоянных комиссий, образованных в нижней палате, рассматривают в пределах своей компетенции отдельные вопросы внешних сношений. Помимо комиссии по иностранным делам это комиссия по вопросам национальной обороны и вооруженных сил, комиссия по финансам, общим вопросам экономики и планирования, комиссия по вопросам производства и обмена.

Компетенция постоянных комиссий определена в регламентах палат. Так, например, в ведение комитетов по иностранным делам каждой из палат Конгресса США входят обсуждение и принятие резолюции по следующим вопросам: отношения США с другими государствами, защита интересов американских граждан за границей, интервенция за границей и объявление войны, торговые отношения с иностранными государствами и др. Сенатский комитет, кроме того, обладает правом обсуждения международных договоров.

Ведущая и определяющая роль во внешнеполитическом механизме зарубежных государств принадлежит правительству. Кон-ституции зарубежных государств прямо или косвенно закрепля-ют ключевую роль правительства в формировании и проведении внешней политики. Так, Конституция Японии прямо вменяет Кабинету обязанность руководства внешней политикой. В ст. 20 Конституции Франции сказано, что "Правительство определяет и осуществляет политику Нации".

В ряде государств Европы конституционный законодатель возлагает ответственность за разработку и осуществление внешней политики государства на главу правительства (ст. 65 Основного закона ФРГ, ст. 95 Конституции Италии).

В Великобритании и США ведущая роль правительства в сфере внешних сношений прямо не закреплена в конституции, иных законодательных актах. В Великобритании деятельность прави-

тельства в сфере внешних сношений основывается на конституционных соглашениях, в силу которых королевская прерогатива на ведение внешних дел государства целиком и полностью передается правительству: в этой сфере оно может действовать самостоятельно, не испрашивая предварительной санкции парламента. Что касается Соединенных Штатов, то здесь конституционное регулирование внешнеполитических полномочий правительства основывается на прерогативах в сфере внешних сношений главы государства — Президента. Полномочия последнего, как это уже отмечалось выше, базируются не столько на положениях конституции, сколько на сложившейся практике и конституционном обычае, закрепленном решениями Верховного суда.

Конституции зарубежных государств лишь в самом общем плане определяют содержание внешнеполитической компетенции правительства. Реальный объем его внешнеполитических полномочий определяется в ходе политической практики, на формиро-вание которой оказывают влияние целый ряд факторов внутрипо-литического и внешнеполитического характера.

Решающая роль в формировании и проведении внешнеполитического курса правительства принадлежит его главе. Глава правительства обладает следующими полномочиями в сфере внешних сношений:

решающая роль в разработке и проведении внешнеполитического курса государства;

участие в назначении и освобождении руководящих работников внешнеполитической службы;

определение внешнеполитической компетенции правительственных органов, министерств и ведомств;

проведение переговоров и заключение внешнеполитических соглашений.

Влияние главы правительства на внешнюю политику своей страны увеличивается вследствие того, что он один располагает исчерпывающей информацией во внешнеполитических вопросах. Информация поступает к нему по различным каналам, в том числе благодаря ставшим регулярными встречам на высшем уровне с главами государств и правительств зарубежных стран.

Для оказания помощи главе правительства в реализации его внешнеполитических полномочий при нем создается вспомогательный аппарат, структура, функции и порядок деятельности которого имеют специфику в каждой из зарубежных стран. Если в Великобритании это сравнительно немногочисленный секретариат Премьер-министра, то в США — огромное и решающее широкий круг вопросов Исполнительное бюро при президенте. Все эти ведомства создаются по распоряжению главы правительства и подчиняются непосредственно ему. Нередко роль этих органов выходит за рамки вспомогательных и консультативных и приобретает политический характер.

Наконец, важное место во внешнеполитическом механизме зарубежных государств принадлежит ведомствам иностранных дел. Они непосредственно осуществляют внешнюю политику того или иного государства: формулируют предложения и реализуют внешнеполитические установки государственного руководства, повседневно руководят дипломатическими представителями за границей, контролируют деятельность всех ведомств, которые в своей работе затрагивают вопросы отношений с иностранными госу-дарствами и т. п. Конституции зарубежных государств не содержат положений, которые специально регламентировали бы внутреннюю организацию, компетенцию и порядок деятельности ведомств иностранных дел. Конкретные вопросы организации и полномочий внешнеполитических ведомств, как правило, решаются в специальных актах. Так, например, детальная регламентация структуры и компетенции германского Министерства иностранных дел содержится в Общем регламенте федеральных министерств.

Необходимо иметь в виду, что наряду со специализированным ведомством внешних сношений внешнеполитической деятельностью занимаются также многие другие министерства и ведомства в связи с основным профилем своей деятельности. Так, министр обороны Франции несет прямую ответственность за оценку потенциального воздействия военных аспектов международной обстановки на принятие политических решений. Он ведет также переговоры со своими коллегами в иностранных государства* по проблемам оборонного характера.

Все более возрастающую роль в сфере внешних сношений играют органы, ведающие экономическими вопросами и вопросами финансового сотрудничества. Так, например, все вопросы, которые касаются политики ФРГ в отношении ЕС и позиции Германии в органах ЕС, решаются при непосредственном участии Министерства экономики ФРГ. Соответственно в системе этих ведомств создаются подразделения, занимающиеся вопросами международных отношений (например, управление по международным делам в министерстве экономики Франции).

Резкое возрастание числа органов, действующих в сфере внешних сношений, делает актуальной проблему координации их деятельности. Эту проблему в различных странах решают по-разному. В США координацией занимается специальный орган при Президенте - Совет национальной безопасности, в рамках которого действует ряд межведомственных комитетов и групп. В ФРГ получила распространение практика создания межминистерских комитетов на уровне статс-секретарей, руководителей отделов, подотделов, референтур (например, комитеты по делам НАТО, по европейской политике, безопасности и др.).

<< | >>
Источник: М.В. Баглай Ю.И. Лейбо Л.М. Энтин. Конституционное право зарубежных стран. 2004

Еще по теме § 3. Распределение внешнеполитических полномочий между высшими органами государственной власти и управления:

  1. Статья 1173. Возмещение вреда, причиненного органом государственной власти, органом власти АР Крым или органом местного самоуправления
  2. § 4. Система высших органов государственной власти и управления
  3. Статья 17. Защита гражданских прав и интересов Президентом Украины, органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым или органами местного самоуправления
  4. § 2. Конституционное разграничение внешнеполитических полномочий между Федерацией и ее субъектами
  5. Статья 1175. Возмещение вреда, причиненного органом государственной власти, органом власти АР Крым или органом местного самоуправления в сфере нормотворческой деятельности
  6. 17.5. Права и обязанности органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления в отношении коммерческой тайны
  7. Статья 648. Договор и правовые акты органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления
  8. Раздел 15 - Уголовного Кодекса Украины Преступления против авторитета органов государственной власти, органов местного самоуправления и объединений граждан
  9. Полномочия главы государства в области государственного управления
  10. § 2. Классификация органов государственной власти
  11. Глава 20. Общая характеристика органов государственной власти
  12. Глава 11. Система органов государственной власти России
  13. 17.2. Государственное управление и исполнительная власть